仇保兴：老旧小区改造对冲投资下滑，改变城市肌理

全国460亿平方米建筑中，老旧小区存量达100亿平方米。如果按照1000元/平方米的补助标准，分5年补助完成，将拉动投资10万亿元；老旧小区改造完成后，还将极大地增加城市的韧性，提升城市抗风险的能力。

文 | 《财经》记者 杨中旭

编辑 | 朱弢

继老旧小区改造于2019年正式成为国家政策之后，2020年4月14日，国务院总理李克强主持召开国务院常务会议，对老旧小区改造投资进一步加码。会议明确要求，今年各地计划改造城镇老旧小区3.9万个，涉及居民近700万户，比去年增加一倍。

次日，国务院参事、住建部原副部长、中国城市科学研究会理事长仇保兴在接受《财经》专访时表示，全国460亿平方米建筑中，老旧小区存量达100亿平方米。如果按照1000元/平方米的补助标准，分5年补助完成，将拉动投资10万亿元，“平均每年投2万亿的真金白银，它的好处是当年即可投出去，对经济带动很大，可以有效对冲投资下滑”，仇保兴说。

2016年，仇保兴以国务院参事身份上书中央，建议启动老旧小区改造，是这一政策最早的建议者，国务院总理李克强亦当即做出批复，请中央部委研究落实。2018年，民间投资开始下滑，地产市场萎缩，而过去10年间投资的“重要抓手”保障房投资和棚户区改造投资相继退出，老旧小区改造投资遂在2019年接力成为“稳投资”的“新抓手”。

仇保兴指出，老旧小区改造将极大提升民众生活的便利性，有效增加服务业就业，甚至对疫情防控亦有正向作用，“老旧小区改造完成后，将极大地增加城市的韧性，提升城市抗风险的能力”。

对冲投资下滑

既能解决城市痛点，又能延续投资强度

《财经》：在全球范围内，新冠疫情对经济运行造成了巨大破坏。在疫情没有最终得到控制的情况下，传统的进攻型刺激政策失效，启动防守型政策、比如发放消费券、帮助民众暂渡难关的呼声越来越高。此时加码老旧小区改造，难道不担心投资失效？

仇保兴：我们可以做一个对比。10年前，我们启动了保障房投资政策，5年建成3600万套保障房。但是，很多保障房地偏人少，服务业配套跟不上，造成诸多空置。比如贵阳市，就曾有多达3万套的保障房空置，有的省空置多达25万套，新闻曝光出来以后，引起了中央的重视。后来的棚户区改造，则是一刀切地大拆大建，新盖起来的房子，各种配套仍然不够完善，而货币化补助又金额巨大。我们觉得，启动老旧小区改造，既能解决老旧小区的痛点，又能解决城市实际问题，还能把投资强度延续下去。

你可以看到，政府投资的有效性在逐步提升，老旧小区改造针对的是城市居民的痛点，那么，也就不用太担心投资失效的问题。

《财经》：刚才你提到投资强度延续的问题，老旧小区改造将拉动多大规模的投资？

仇保兴：中国大陆建筑面积约460亿平方米，根据中国城市科学研究会的测算，老旧小区面积约为100亿平方米。如果以1000元/平方米予以补助，总投资额将达10万亿。

今年的政策加码了，就算我们用最简单的算法平均一下，5年完成，每年也有两万亿，“它的好处是，当年即可投出去，对经济带动很大，可以有效对冲投资下滑“。

城市内在需求巨大

政府不能包办一切，容积率是撬动市场之手的杠杆

《财经》：老旧小区当下存在哪些痛点？

仇保兴：主要是生活不便。比如，没有电梯，老年人要坐“吊篮”上下楼。这次国常会专门提到，今年改造的重点是2000年前的小区，这些小区普遍不设停车位。你会看到，20年过去，没有停车位的老旧小区还是停满了车。如果有了充足的停车位，是否会有效拉动不断下滑的汽车需求呢？

另外，托幼、养老、买菜等问题也很突出。

除了生活不便，建筑质量也是一个突出的问题。一般来说，一栋建筑的寿命，要在100年以上，但中国建筑的平均寿命只有35年。重建设、轻运营，是普遍存在的问题。

2000年前，相当一部分老旧小区是政府盖的房子，甚至是集体建房，1998年房改之后分到了个人手里，这些小区的维修近乎停滞。商品房领域，有的开发商卖完房子就注销公司，逃避了后来的质量管理。也就是说，住房质量监管制度与住房这一长期消费品不匹配。后来我们建立了质量追溯制度，但老旧小区的建筑质量亟需改进，有些建筑是要拆掉重来的，否则，人民群众的生命安全都会出问题。这些年，你不时也会在新闻中看到旧楼垮塌的悲剧。

《财经》：既然痛点如此突出，之前为何没有进入城市决策者的视野？

仇保兴：其实早就进入城市决策者的视野了，但这又和财力、对城市的认知有直接关联。

上世纪80年代，天津就已启动老旧小区“改造”，但那时的改造，更多是“穿衣戴帽”。这种做法，后来在很多城市都施行了，你经常会看到，一个老旧小区，外墙被粉刷一新，但小区内在的肌理，全无变化。

后来，上海对筒子楼进行了“轻型”改造，配厨房、卫生间。此时，小区的内在肌理就发生了改变，这是很大的进步。

《财经》：既然认知有差距，那么，多达10万亿的投资，我们仍然担心投资浪费问题。

仇保兴：你的担心有道理。别的不说，就说我们住建部大院，也曾“穿衣戴帽”，钱也花了，有些小区居民还是很不满意。

最不满意的人是谁呢？建筑学的院士。好几个都住在住建部大院里，他们是大行家，可地方政府未曾征求民意，也没有征求专家的意见，就一刀切地做了。院士们就很痛惜，觉得白白浪费了小区改造的良机。

老旧小区改造要注重解决内在的肌理，地方政府要和居民对话。自上而下的改造，肯定不如充分对话、形成针对性方案的改造有效率。

《财经》：世界范围内，人口稠密的大都市，TOD（即公交为主、站城一体、职住平衡的城市发展模式）已成潮流，TOD也是对城市的改造。但在中国的实践中，出现了产权边界模糊、各产权方无法找到利益平衡点，进而推诿扯皮导致项目无法落地的问题。你所说的老旧小区的“对话”式改造，如何实施落地？

仇保兴：这是一个好问题。举个例子，已有的老旧小区改造，在加装电梯时，谈崩的案例就出现过。道理很简单，要给一楼居民以补偿。问题是，谁来补偿？怎么补偿？

上海是通过做群众工作，广州则是财政补贴。但国外和中国香港地区TOD项目的成功经验，是由城市设计师统筹各方利益，也就是说，我们需要一个衔接各方、了解各方痛点、并能提出市场化解决方案的项目执行团队。有了专业的项目执行团队，政策才能高效落地。

老旧小区改造过程中，有些楼确需拆掉，建设或扩建地下停车场，那么，城市设计团队就会提出建议，一楼居民以半价或三分之一的价格即可购得停车位，这是市场化的解决方案。

《财经》：也就是说，老旧小区改造，绝非只是政府的事，需要最大限度地调动市场的力量。

仇保兴：这次的国常会特别提到，要建立政府与居民、社会力量合理共担改造资金的机制，中央财政给予补助，地方政府专项债给予倾斜，鼓励社会资本参与改造运营。

地产财富的奥秘，在于容积率。一个老旧小区，如果把最边上的楼拆掉，起一座高层，容积率就发生了变化，市场之手自然会愿意加入。

这座现代化的高层建筑，又可以参考TOD模式，把托幼、养老、医疗等便民服务嵌入其中，在满足小区居民需求的同时，又有效拉动了服务业的就业。

城市财富的奥秘，在于密度，在于街头巷尾服务业的嵌入。这次新冠疫情，受冲击最大的就是服务业就业。老旧小区改造，恰好可以针对性地补充这个缺口。

“韧性城市”是终极目标

中心控制模式杀敌八百，自损一千

《财经》：你刚才谈到了生活性服务业的就业问题，如果TOD模式可行，意味着职住平衡，也就是说，小区居民亦可就近就业。

仇保兴：职住平衡，对缓解交通拥堵、减少环境污染、节省时间以改善生活质量、提升城市运行效率，都有巨大的意义，但这次我想换到疫情防控角度来看待这个问题。

宋代的时候，城市里是街坊制。坊是可以宵禁的，晚上关闭，早上打开，可开可合，这对城市防御非常重要。你有没有想过，如果我们今日的小区和片区，也可开可合，对疫情防控会起到怎样的作用？

若干小区组成一个片区。小区发生疫情，就封闭小区；片区发生疫情，则封闭片区。除了湖北和武汉，疫情只是在极少数小区和片区发生，那么，我们只需要封闭小区或者片区就可以了，城市其他区域的生产生活不受影响。

我们不要轻易就让整座城市封闭，但是，如果城市的小区和片区无法做到可开可合，那就只能全城停摆了。

《财经》：我们的小区，说关就关了，难道不是可开可合？

仇保兴：你没有理解可开可合的内涵。如果你能够做到有效率的可开可合，是有前提条件的，就是你刚才提到的职住平衡。

如果就业可以七成在片区，不管外面的风浪多大，你有七成的经济活动照常进行而没有停滞对不对？小区和片区里面，刚才说到的各种服务业一应俱全，远程教育中心、创业中心都在其中，你不离开小区、不离开片区，也能很好地工作生活。这个时候，片区就可开可合了。

新加坡“规划之父”刘太格先生在你们《财经》的论坛上讲解过“星座城市”，“星座城市”就是麻雀虽小五脏俱全。这次新加坡“佛性”抗疫取得了很大的成功，与新加坡800多个社区麻雀虽小五脏俱全有直接关系。特别是，每个社区的卫生中心都起到了预警和分级诊疗中的守门人作用，对疫情防控正向作用极大。

《财经》：新加坡实际上是一座城市，在这次疫情防控中，这座城市很有弹性。

仇保兴：和新加坡相比，我们的城市就显得比较脆弱，对灾害的响应机制完全不同。

近些年来，韧性城市的概念兴起。所谓韧性城市，自然是由韧性细胞组成的，而韧性细胞就是韧性社区。韧性城市需要把以下4个目标统一起来：居民生活质量提高；经济更有活力，创造更多就业机会；绿色可持续发展；城市安全与防灾。

你会发现，老旧小区改造的终极目标，也是如此。

一座城市，如果什么事情都是中心控制，都是自上而下，问题就会很突出，杀敌八百，自损一千。仿效“星座城市”，形成若干组团，每个“星”是小区，每个“座”是片区，自我循环，自我满足，才是未来城市的模样。